Кто и как принимает решение о финансировании строительства ОХМАТДЕТа, реконструкции Мистецького Арсенала или гидротехнических сооружений днепровских водохранилищ
Во всем цивилизованном мире еще с прошлого века крупные государственные инвестиционные проекты проходили через тщательную финансовую и экономическую оценку для того, чтобы получить государственное финансирование.
И только в Украину такой подход пришел 5 лет назад.
К 2015 году финансирование государственных инвестиционных проектов происходило в ручном режиме: никакой открытости, никакого обоснования, никаких критериев отбора. В 2015 году произошла реформа в управлении государственными инвестициями, суть которой заключалась в создании прозрачной системы и процессов подготовки, отбора и внедрения государственных инвестиционных проектов.
Речь идет об инвестиционных проектах, реализуемых путем осуществления государственных капитальных вложений в объекты государственной собственности. То есть это проекты, финансируемые из государственного бюджета на безвозвратной основе. Как правило, такие проекты не интересны частному инвестору и в основном неприбыльные, но экономически и социально выгодные.
Министерство финансов ежегодно утверждает максимальный размер капитальных расходов, которые могут быть направлены на внедрение государственных инвестиционных проектов. Это достаточно небольшие суммы по сравнению с общим объемом капитальных расходов государственного бюджета.
Например, в 2019 году Минфин выделил 2,3 млрд грн, которые были направлены на реализацию 34-проектов, но для завершения этих проектов в течение следующих нескольких лет необходимы еще десятки миллиардов гривен. Чтобы получить финансирование из определенной Минфином суммы, инициатору государственного инвестиционного проекта необходимо пройти через ряд оценок и конкурентный отбор.
Итак, через какие бюрократические круги ада должен пройти государственный инвестиционный проект, чтобы получить средства из бюджета?
Инициирование и разработка проектов происходит в несколько этапов.
На первом этапе инициатор проекта должен подготовить концептуальную записку, в которой он должен обосновать необходимость реализации проекта. Основным моментом на этапе инициирования проекта является соответствие его цели целям, определенным в национальных и секторальных стратегических документах.
На страже прохождения проекта к следующему этапу стоит главный распорядитель бюджетных средств, который принимает решение, стоит реализовывать проект или нет. Если все же стоит, инициатор проекта добирается к следующему этапу — разработке технико-экономического обоснования.
Технико-экономическое обоснование государственных инвестиционных проектов отличается от бизнес-проектов. Одно из самых ярких отличий — потребность в анализе выгод и затрат государственного проекта (сost-benefit analysis). Этот очень важный, но неразвитый метод анализа проектов в Украине, впервые появился в США, впоследствии его принял и ЕС, и уж тогда он попал в нашу страну. Основная идея анализа выгод и затрат заключается в квантификации и монетизации выгод всех стейкхолдеров проекта, расчета того, какие выгоды получит государство, бизнес, общество в целом от внедрения того или иного проекта. Также это расчет прямых и косвенных затрат всех субъектов, на которые повлияет внедрение проекта.
Подготовленное технико-экономическое обоснование снова сталкивается с барьером прохождения к конкурсу на уровне главного распорядителя. Главный распорядитель проводит так называемую государственную экспертизу проекта и составляет заключение, которое позволяет или не позволяет двигаться дальше на пути к отбору для финансирования.
Отобранные проекты доходят до Минэкономики. Уже здесь они проходят проверку на соответствие требованиям и критериям допуска к конкурсу финансирования. Проекты, которые прошли проверку в Минэкономики попадают на конкурс, во время которого Межведомственная Комиссия голосует за их финансирование.
Межведомственная Комиссия, отбирающая проекты для финансирования путем голосования, состоит из министров и депутатов. Такой состав комиссии, с одной стороны, несет в себе определенные риски, например, голосование за популярные проекты, а не те, которые объективно принесут государству больше выгод. Однако с другой стороны, сколько придется заплатить за членство в Комиссии независимому эксперту, чтобы он проголосовал действительно объективно, без махрового популизма и с трезвой оценкой? И стоит честно сказать: любой независимый эксперт уже завтра может стать зависимым.
В случае предоставления финансирования для реализации проекта, законодательство требует проведения жесткого мониторинга, по результатам которого финансирование может прекратиться, если проект не реализуется согласно плану. Неиспользованные средства на некоторые проекты в течение года могут быть распределены среди других проектов, успешных во внедрении и тех, на реализацию которых не хватило средств во время предварительного отбора. Подобные решения принимает все та же Межведомственная Комиссия.
Чего не хватает системе на данный момент
Одно из слабых мест в системе управления государственными инвестиционными проектами — нехватка квалифицированных кадров в рамках государственных учреждений, которые готовят проекты. Для того, чтобы подготовить качественное технико-экономическое обоснование с финансовой моделью и анализом выгод и затрат, прогнозом воздействия на окружающую среду и техническим решением, необходима проектная команда из специалистов различных направлений, чего не хватает инициаторам проектов.
Государственным учреждениям пригодились бы консалтинговые компании по разработке проектов, однако стоит заметить, что в Украине достаточно мало методических наработок по исследованию особенностей анализа государственных инвестиционных проектов, которые должны быть основой методологии в работе таких компаний. Рассмотрение государственного инвестиционного проекта с точки зрения бизнеса — это не лучший метод. Украине стоило бы брать пример с Европейского Союза, который дает работу многим мозговым центрам (think-tanks), разрабатывающим методики анализа проектов или регуляторных инициатив в той или иной области.
Проекты, инициаторы которых (министерства стран — членов Евросоюза) хотели бы получить финансирование на реализацию из фондов Европейского союза, разрабатывающихся согласно определенной структуре и рекомендациям, однако есть один довольно интересный элемент этой системы. В структуре Европейского инвестиционного банка существует офис, JASPERS, призванный предоставлять консультации разработчикам таких проектов. При этом акцент в такой технической помощи ставится на то, что качественно разработанный проект может заинтересовать инвесторов и кредитные учреждения для софинансирования с государственными фондами ЕС. Это практика, на которую действительно стоит обратить внимание и при возможности внедрить в Украине.
Не хватает нам также стратегического и экономического подхода, осознания того, что существует много путей решения проблемы и иногда недострой лучше снести, чем достраивать. Часто в государственном секторе забывают, что финансирование проекта — это только механизм его реализации и оставляют цель проекта и его вклад в экономическое и социальное развитие государства на заднем плане.
Стратегический подход и методологическая база по разработке проектов, как основа эффективности использования государственных средств
Итак, система управления государственными инвестиционными проектами была успешно запущена, однако, как показывает практика, есть некоторые недостатки, устранение которых способствовало бы более эффективному инвестированию государственных средств в проекты. Одной из существенных проблем системы является отсутствие отраслевых исследований и методологий анализа проектов, которые могли бы внести значительный вклад в повышение качества разработки и планирования государственных инвестиционных проектов.
Однако основой всех проблем является отсутствие стратегического видения потребностей в государственных инвестициях как на уровне главных распорядителей, так и на общегосударственном уровне. Координация между различными механизмами финансирования государственных инвестиционных проектов и стратегические измеряемые ориентиры, на которые можно было бы опираться при разработке и планировании проектов — это то, чего критически не хватает системе управления государственными инвестициями в Украине.