Почему нельзя экономить на высшем образовании даже в пользу Фонда борьбы с ковид.
Пандемия COVID-19 заставила страны пересмотреть фискальную политику, в частности найти средства на финансирование борьбы с распространением и последствиями коронавирусной болезни, перенаправив их из других отраслей. В том числе из образования.
Направив образовательные средства на более важные нужды, страны поддерживают фискальное пространство для финансирования сфер здравоохранения и социального обеспечения, в помощь бизнесу и другие первоочередные меры в условиях пандемии. По данным Всемирного банка, финансирование образования в странах со средним уровнем доходов, по итогам 2020 года, уменьшится на 8–8,5%, из расчета на душу населения. В Украине финансирование образования тоже сократилось: изменения в Государственный бюджет на 2020 год, внесенные Законом от 13 апреля 2020 г. №553-IX (далее — Закон №553-IX), урезали финансирование образования на 4,9 млрд грн. Тем временем от того, насколько в нынешних сложных условиях странам удастся сохранить финансирование расходов, «дружественных» экономическому росту (среди которых образовательные), будет зависеть экономическое восстановление в постпандемический период.
Среди всех образовательных уровней высшее образование является самым эффективным рычагом формирования научных и образовательно-профессиональных предпосылок экономического роста. Реформа государственного финансирования заведений высшего образования (ЗВО), начатая в 2019 году, имеет чрезвычайно важное значение с позиций формирования устойчивых финансовых предпосылок для управленческой эффективности, финансовой автономии заведений высшего образования, их международного признания. Она предусматривает государственное финансирование университетов с учетом качества, в том числе позиций ЗВО в международных рейтингах, и объемов вовлеченных ими частных средств на исследования и разработки. Таким образом лучшие учебные заведения получат большее финансирование.
На сегодняшний день претендовать на сравнительно лучшее финансирование по показателю качества может меньшинство ЗВО. Тогда как подавляющее большинство их нуждается в финансовом буфере для обеспечения современным оборудованием имеющихся или новых научно-исследовательских центров, лабораторий; для учреждения журналов или научной «раскрутки» действующих; для формирования фонда поддержки лучших ученых и студентов. С этой целью в бюджете на 2020 год был запланирован ряд программ государственной поддержки. Однако ради финансового наполнения Фонда борьбы с COVID-19 упразднено финансирование:
— поддержки образования, науки и спорта за счет Фонда президента Украины (на 0,5 млрд грн, то есть на 100%), что означает отмену помощи талантливой молодежи в обучении по программам подготовки магистров, докторов философии и докторов наук;
— развития ЗВО за счет соответствующего фонда (на 0,25 млрд грн, то есть на 100%), что означает отмену развития инфраструктуры ЗВО, функционирования центров усовершенствования, государственной поддержки научных журналов, имеющих международное признание;
— поддержки приоритетных направлений научных исследований и научно-технических разработок в ЗВО (на 0,4 млрд грн, то есть на 100%), что означает отмену финансирования приоритетных научных направлений, модернизации и обновления материально-технической базы для проведения научных исследований и научно-технических разработок.
Недофинансированы и другие бюджетные программы, касающиеся научно-исследовательской деятельности ЗВО. В частности, по данным Государственной казначейской службы Украины, бюджетная программа «Обеспечение деятельности Национального фонда исследований (НФИ), грантовая поддержка научных исследований и научно-технических (экспериментальных) разработок» на конец сентября 2020 г. профинансирована лишь на 3,6%, то есть обеспечены преимущественно расходы, относящиеся к функционированию самого фонда, а не к поддержке научных исследований и научно-технических разработок. И это несмотря на то, что Законом №553-IX их финансирование уже было урезано на 40%. Кроме того, на конец сентября 2020 года не выделены запланированные средства по бюджетной программе «Высшее образование, энергоэффективность и постоянное развитие», которая предусматривает финансирование энергоаудита и санации университетских зданий, создания и комплектации современным оборудованием лабораторий.
Такое состояние финансирования бюджетных программ, касающихся высшего образования, ставит под большой вопрос возможность ЗВО обеспечить себе стабильные научно-исследовательские и рейтинговые факторы финансирования.
Скептики могут ответить, что в отличие от начального и среднего образования, в высшем весомую роль должны играть частные средства, а следовательно нужно повышать плату для контрактников, которых уже больше половины от всех студентов, и уровень финансирования ЗВО возрастет. Стоимость обучения студентов-контрактников определяет Порядок формирования минимального размера платы за обучение для получения высшего образования на основе индикативной себестоимости №191 от 03.03.2020 г. Целью имплементации этого порядка является постепенное (до 2023 г.) приведение стоимости обучения в ЗВО к величине государственных расходов на обучение одного студента (или к максимально возможной сумме в три среднемесячные заработные платы штатных работников в области/городе нахождения ЗВО). Несмотря на повышение цены контракта, она не покрывает себестоимость обучения. Даже если бы контрактники могли оплачивать полную себестоимость своего обучения, этого было бы недостаточно для развития ЗВО. Ведь в себестоимость обучения можно включить оплату труда научно-педагогических работников со социальными начислениями, коммунальные платежи и стоимость затратных материалов. Однако развитие инфраструктуры ЗВО, выпуск научных журналов, проведение конференций и стажировок, обновление материально-технической базы для научных и научно-технических исследований и разработок должны финансироваться из иных источников — государственных, донорских, собственных доходов ЗВО. Донорских в Украине почти нет, государственные упразднены, урезаны или непрофинансированы, а ощутимые собственные доходы имеют лишь отдельные отечественные ЗВО.
Таким образом, нынешние тенденции финансирования высшего образования в Украине делают невозможным формирование предпосылок для высоких научных показателей университетов, что означает снижение объемов государственного финансирования и, наконец, свидетельствует об откате назад в реформировании финансирования высшего образования. Такое состояние финансирования развития ЗВО сегодня означает отсутствие научных и образовательно-профессиональных предпосылок для экономического роста завтра.
Отдельная проблема назревает в частном финансировании высшего образования в условиях пандемии. Вследствие вынужденного снижения экономической активности населения доходы семей существенно сократились. Тем временем в Украине не создана система государственной поддержки студентов-контрактников, в частности они не имеют права на стипендию, даже когда демонстрируют высокую академическую успеваемость; родителям таких студентов не предоставляется денежная помощь в связи с содержанием студента в семье, а право на налоговый кредит имеют не все работающие родители студентов, в частности им не наделены физические лица-предприниматели. Это может привести к кризису платежей по контракту. Кроме того, программа финансирования расходов на предоставление льготных долгосрочных кредитов для получения высшего образования Законом №553-IX сокращена на 90%, а остальные 10% пока что (по состоянию на конец октября 2020 г.) на эти нужды не использовались.
В отличие от Украины, в мире государственную поддержку оказывают студентам и их семьям, в том числе тем, кто учится на собственные средства. В частности предоставляют студенческие стипендии, образовательные кредиты, а также денежную помощь родителям студентов. Наиболее распространенная форма прямой государственной поддержки студентов — стипендия: даже в странах, где все студенты оплачивают свое обучение, стипендии получают либо подавляющее большинство (например, в Люксембурге, Уэльсе и Северной Ирландии), либо меньшинство (например, в Исландии, Нидерландах, Швейцарии, Португалии, Албании). Распространенной формой государственной поддержки студентов является образовательный кредит, предоставляемый специальным государственным фондом или определенными банками-партнерами для оплаты обучения в ЗВО, а также других сопутствующих затрат (на проживание, например). В основе образовательного кредитования лежит инвестиционная концепция высшего образования, согласно которой высшее образование — это инвестиция в человеческий капитал, несущий в будущем выгоды (прежде всего, индивидуальные). Именно на высшие индивидуальные выгоды, которые имеют выпускники университетов по сравнению с теми, кто закончил низшие образовательные уровни, опираются сторонники платного высшего образования. Поскольку тотальное взыскание платы является доходным барьером к высшему образованию (что особенно бьет по неимущим слоям населения), во многих странах действует система образовательного кредитования, в том числе на льготных условиях.
Во время пандемии предоставление государственной поддержки студентам и их семьям приобретает особенно важное значение, ведь она не только позволяет снизить доходные барьеры к высшему образованию, но и выступает инструментом социальной поддержки. Именно поэтому уже с самого начала пандемии развитые страны расширили свои программы государственной поддержки.
Так в США внедрены три схемы финансовой поддержки студентов в условиях пандемии: Федеральная безвозвратная поддержка студентам (FAFSA), которую предоставляют если родители студента (он сам) потеряли работу или не могут работать из-за коронавирусной болезни; возмещение неиспользованной платы за проживание, парковку, питание студентам, проживающим в студгородках (программа CARES); временная отмена платежей по образовательным кредитам. Отмена платежей по образовательным кредитам стала распространенной формой поддержки студентов во многих странах благодаря относительной административной простоте ее реализации.
В Германии студентам во время пандемии университеты выплачивают одноразовую безвозвратную финансовую помощь, размер которой определяют отдельные федеральные земли. Студентам, арендующим общежитие, предоставляется отсрочка оплаты проживания.
Подводя итоги, следует отметить, что известные экономисты предупреждают об опасности сокращения финансирования образовательных расходов и рекомендуют хотя бы перераспределять имеющиеся ресурсы в пользу социально незащищенных участников образовательного процесса, что послужит важным бюджетным инструментом сглаживания все больше углубляющегося неравенства доходов, а также формирования предпосылок для экономического роста.
Наталия Назукова,
кандидат экономических наук, старший научный сотрудник отдела государственных финансов, ГУ «Институт экономики и прогнозирования НАН Украины». ZN