Про що свідчить рішення Верховного суду щодо складу НАЗЯВО
Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти (НАЗЯВО), на яке покладалося стільки сподівань у справі реформування вищої освіти, знову буксує. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного суду (ВС) 13 жовтня 2021 року за позовом Микити Андрєєва визнав протиправними і скасував результати виборів членів агентства та розпорядження Кабінету міністрів України, яке легітимізує склад НАЗЯВО.
Це судове рішення загострило дискусію про роль, потребу і суспільну цінність НАЗЯВО. При цьому думки розділилися. Частина дискутантів вважає, що агентство непотрібне взагалі й навіть шкідливе, а частина наголошує, що рішення суду відкрило скриньку Пандори й загрожує реформам. Незаперечно одне: жоден (їх було кілька) обраний склад агентства не добув до кінця терміну повноважень і не забезпечив спадковість у функціонуванні інституції та передачі влади.
У зв′язку з ухвалою Верховного суду постає кілька запитань.
Перше. Чому діяльність НАЗЯВО завжди супроводжується конфліктами?
Екскурс в історію. НАЗЯВО по суті — орган представницький, тобто до нього мали б бути обрані освітяни та науковці, які хочуть і можуть діяти на благо суспільних інтересів задля забезпечення/підвищення якості вищої освіти.
Питання лише в тому, як їх обрати. Як убезпечити результат виборів від впливу тих органів влади, котрі роками намагалися контролювати їх об'єктивність і неупередженість. Саме в цьому полягає причина початку навколоназявних воєн (а їх було три — 2015-го, 2016-го та 2019-го років). Наслідки останньої ми й бачимо тепер у рішенні Верховного суду.
Перша війна розпочалася через незгоду керівництва МОН і Комітету ВРУ з тим, що в результаті виборів до складу НАЗЯВО потрапили люстровані особи з числа представників попередньої влади. Цю кризу подолали зміною на законодавчому рівні процедури виборів та формуванням чітких критеріїв до претендентів у члени представницького органу.
Друга війна навколо виборів у НАЗЯВО пов’язана з боротьбою за право контролювати процедуру і результати виборів. На той момент це було протистояння між корпоративною мережею ректорів та мережею реформаторів із центром у МОН. Реформатори, за сприяння законотворців, змогли перехопити ініціативу і взяти під свій контроль формування складу НАЗЯВО. Для цього було внесено зміни у Прикінцеві положення до ЗУ «Про освіту», а потім розроблено і Положення про конкурс.
Бажання захистити реформи через проведення до складу лояльних людей, навіть усупереч розробленим нормам, було сприйняте неоднозначно. Деякі учасники конкурсу вирішили, що їхні права порушено і подали до суду, вимагаючи скасування протоколу рішення конкурсної комісії. Через два з половиною роки, і лише за пару місяців до закінчення повноважень Верховний Суд прийняв рішення на користь позивача.
Таким чином в історії обрання членів нинішнього НАЗЯВО поставлено жирну крапку, яка підважила результати діяльності інституції, зокрема її очевидні досягнення.
Це, наприклад, зміцнення міжнародної співпраці: Україна вперше увійшла до Мережі агентств забезпечення якості вищої освіти Центральної та Східної Європи (CEENQA), отримала асоційоване членство в Європейській асоціації із забезпечення якості вищої освіти (ENQA) та повне членство в Міжнародній мережі агентств із забезпечення якості у вищій освіті (INQAAHE). Це впровадження системи акредитації освітніх програм, розробка критеріїв їх якості. Університети почали публічно розміщувати на офіційних сайтах не лише затверджені освітні програми, а й їхні важливі змістові елементи — робочі програми та методичні матеріали навчальних дисциплін, оформлені за новими стандартами. Це важливо для абітурієнтів і студентів. Заклади вищої освіти попрікають агентство дорожнечею процедур акредитації, але це питання не до НАЗЯВО, — вартість кожної складової кошторису акредитаційної процедури встановлено Положенням про акредитацію освітніх програм, затвердженим наказом МОН від 11.07.2019 № 977 та рішеннями Міносвіти.
Слід визнати, що як державний орган НАЗЯВО зробив надзвичайне — створив підґрунтя для змін якості вищої освіти. Отже, ми можемо дискутувати про процедури і війни навколо НАЗЯВО, але не можна заперечувати важливості його діяльності. Хоча, звісно, були й недоліки.
На 11 березня 2021 року орган розглянув і прийняв рішення щодо 1470 акредитаційних справ. Але відсоток відмов від загальної кількості розглянутих справ становив 2,25%. Це неймовірно мало, зважаючи на реальний стан вищої освіти та нарікання на її якість. Склад НАЗЯВО-2018 звинувачують у продовженні традиції паперотворчості та каналізації енергії викладачів, зосередженості на підтримці міфу про потребу отримання диплому на противагу здобуттю кваліфікації, високій вартості процедури. Окремо слід відзначити провал у реалізації політики академічної доброчесності, яка чомусь адресується тільки студентам.
Функція НАЗЯВО фактично завершується на моменті проведення акредитації, при цьому пост-моніторинг реалізації освітніх програм залишається поза його увагою. Це — основна причина, яка не дозволила НАЗЯВО досягти фундаментальних зрушень. Бо тільки справжнє очищення від схем академічної недоброчесності запустить процес забезпечення і поліпшення якості в системі вищої освіти.
За статусом — незалежний орган, який мав би в процесі акредитації визначати основні принципи якості вищої освіти, зокрема і безпосередньо впливати на законодавчу ініціативу, НАЗЯВО де-факто виступає банальним статистом-контролером якості, характеристики якої надалі диктує МОН.
Тісний ідеологічний зв'язок фундаторів НАЗЯВО з Міністерством освіти і науки України у 2016 — на поч. 2020 років, а потім прохолодні стосунки зі знаходженням тимчасових компромісів (trade-off) з адміністрацією чинного міністра освіти і науки України свідчить лише про те, що справжньої незалежності в історичній ретроспективі цей орган так і не набув.
Які наслідки рішення суду?
Рішення Верховного Суду набуло ефекту термоядерного вибуху, бо, ймовірно, ніхто, крім позивача, не вірив, що можливо досягти такого результату в системі українського правосуддя.
Найнебезпечніше, що це рішення підриває довіру до НАЗЯВО, бо воно показало неспроможність моделі виборів і контролю за їх об′єктивністю та прозорістю. Незалежно від того, хто це робитиме: реформатори чи їхні опоненти.
Попереду — новий конкурс. Він проходитиме як і попередній, коли не буде виконано «роботу над помилками», що полягає у внесенні змін до нормативних актів, які регулюють процедуру проведення конкурсу, аби збалансувати і врахувати інтереси, зокрема суспільні, та розблокувати дію проголошених принципів і цінностей. Імовірно, що його результати не відрізнятимуться від результатів виборів 2018 року, тобто пройдуть на користь мережі представників провладних структур. Головне — по суті НАЗЯВО продовжує залишатися залежним органом, що порушує стандарт 3.3. «Незалежність» — «Агенції повинні бути незалежними та діяти автономно. Вони мають нести повну відповідальність за свою діяльність та результати цієї діяльності без впливу третіх сторін» зі Стандартів та рекомендацій щодо забезпечення якості в Європейському просторі вищої освіти 2015.
У 97 пункті судового рішення йдеться, що особи, які вважають рішення попереднього складу НАЗЯВО неправомірними, мають можливість довести це в суді та скасувати їх. Інші рішення у формі «ненормативних правових актів», як зазначено в пункті 98, «які є актами одноразового застосування та вичерпали свою дію фактом виконання, не можуть бути скасовані чи змінені після їхнього виконання, у тому числі судом». Отже, фактично всі результати переднього правочину НАЗЯВО залишаються незмінними, крім невеличкого вікна можливостей для тих, хто бажає доводити порушення своїх прав у судах.
Який вихід із клінчу, що утворився завдяки судовій ухвалі?
У Верховній Раді вже зареєстровано законопроєкт, який має усунути наслідки рішення Верховного суду. Його автори — народні депутати-члени профільного парламентського комітету. Законопроєкт пропонує, щоб Кабмін призначив тимчасовий склад НАЗЯВО, який виконуватиме функції органу до моменту легітимних виборів нових членів за конкурсом, що має розпочатися заново (нині триває конкурс на отримання членства в НАЗЯВО на заміщення вже не чинного складу). Так усувається можлива колізія в майбутньому щодо оскарження результатів раніше проголошеного конкурсу. Однак новий законопроєкт не змінює ані процедури відбору, ані суб’єкта контролю за його перебігом, тобто принципово проблема балансу сил і незалежності НАЗЯВО не вирішується. А отже, це може спровокувати нові війни.
Сценарії розвитку ситуації
Їх кілька.
МОН скористається ситуацією народної нелюбові та розформовує НАЗЯВО, перебравши на себе виконання його повноважень. Це найгірший зі сценаріїв, проте і з найнижчою ймовірністю втілення. Він загрожує перервати процес реформ і творення для цього інституцій. Система освіти в такому разі повернеться до кращих пострадянських традицій автократичного управління.
МОН використає час, відведений на формування нового складу НАЗЯВО, і протягне через Верховну Раду ініційовані ним зміни організаційно-правового статусу і повноважень агенції в Закон України «Про вищу освіту». Заміна назви «Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти» на «Центральний орган виконавчої влади із забезпечення якості вищої освіти» означатиме не що інше як перехід колишньої агенції, котра гордо заявляла про свою певну незалежність функціонування, до підвідомчості Кабінету міністрів України. Фактично діяльність цього органу лише посилить вертикаль і контрольну функцію виконавчої влади в системі вищої освіти України. При цьому такий підвідомчий орган буде наділений автономією з ширшим спектром функціональних повноважень, ніж навіть був раніше, але вже під парасолькою профільного Міністерства освіти і науки України. Такий сценарій аж ніяк не відповідатиме ціннісним принципам функціонування сучасного європейського освітнього простору і вестиме до вульгарної імітації інтеграційних процесів.
МОН проводить до нового складу НАЗЯВО своїх кандидатів і використовує напрацювання попередньої команди для посилення позицій у спільноті. Ініціює через своїх представників у НАЗЯВО запуск інституційної акредитації та діяльність незалежних акредитаційних агентств. Це найбільш вірогідний сценарій, який приводить нові інституції фактично під непрямий контроль ЦОВВ і представників тієї політичної команди, котра їх наразі формує.
МОН усувається від конкурсу і дає повну незалежність новому складу НАЗЯВО. Члени НАЗЯВО активно працюють над проблемами академічної доброчесності, розробляють адекватний зворотний зв’язок, реагуючи на потреби суспільства, та розбудовують сильну децентралізовану інституційну платформу із забезпечення якості вищої освіти, побудовану на цінностях, що відповідають принципам, викладеним у законодавчих актах, які корелюватимуть із процесом правової гармонізації Acquis communautaire в освітній сфері згідно з Угодою про Асоціацію України з ЄС. До акредитації долучаються незалежні агентства із Європейської Спільноти. Україна впевнено входить у Єдиний європейський освітній і науковий простір. Найбільш неймовірний сценарій, реалізація якого істотно б пожвавила соціальну динаміку країни.
За яким із описаних сценаріїв розгортатимуться події? Поживемо — побачимо. Проте в такі моменти, як зараз, важливо зупинитися й переоцінити зроблене. Це дозволить краще зрозуміти мету і скоригувати шляхи та методи її досягнення.
Світлана Благодєтєлєва-Вовк
кандидат економічних наук
Вадим Кончин
освітній експерт, кандидат економічних наук, доцент. ZN.ua